Ispezione e controlli produzione agroalimentari BIO: sì ma a quale prezzo?

Ispezione e controlli produzione agroalimentari BIO: sì ma a quale prezzo?

MIPAAF ha approvatomil decreto sui controlli a garanzia delle produzioni biologiche.
Soddisfatto Maurizio Martina (dal 22 febbraio 2014 al 13 marzo 2018 Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, con delega ad Expo, nei Governi Renzi e Gentiloni).
Il decreto però presenta diverse problematiche.

Ecco cosa dice l’Avv. Fabio Squillac, esperto legale in questioni agroalimentari

Stretta in materia di produzione agroalimentare biologica: si ai controlli ma a quale prezzo?

La qualità biologica dei prodotti viene verificata sulla base di un sistema di certificazione stabilito dalla normativa UE e sottoposto alla supervisione della Commissione europea. Il sistema è attuato dagli Stati membri e si concretizza mediante ispezioni a cura di enti sia pubblici che privati.

Si tratta di un settore ormai uscito dai consumi di nicchia. I principali dati fotografano un fenomeno in crescita: le vendite al dettaglio nel mercato biologico della UE sono aumentate del 54% tra il 2010 e il 2015. Nello stesso periodo, la superficie totale dedicata all’agricoltura biologica è cresciuta del 21%.

  I prodotti biologici importati hanno registrato un incremento del 32% tra il 2012 e il 2015. Sebbene i prodotti biologici siano più costosi rispetto ai prodotti ottenuti con tecniche convenzionali, il mercato stenta a soddisfare la domanda e il sovrapprezzo che i consumatori sono disposti a pagare ha incoraggiato negli anni la vendita di prodotti biologici fraudolenti.
In risposta a tali fenomeni il legislatore italiano ha inteso armonizzare la disciplina dei controlli sulla produzione biologica.

Il decreto del 22 febbraio contiene i principi e le disposizioni per l’armonizzazione, la razionalizzazione e la regolazione del sistema dei controlli e di certificazione delle attività di produzione, trasformazione, commercializzazione, importazione di prodotti ottenuti secondo il metodo di agricoltura biologica, in conformità con la normativa dell’Unione europea e costituisce testo unico in materia di controlli in tale settore, ai sensi dell’articolo 5 della legge 28 luglio 2016, n. 154.

Ricordiamo che il Ministero è l’autorità competente per l’organizzazione dei controlli ufficiali nel settore della produzione biologica, ai sensi dell’articolo 2, lettera n), del regolamento, fatte salve le competenze del Ministero della salute in materia di controlli sanitari e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in materia di immissione in libera pratica dei prodotti biologici importati. Il Ministero è, altresì, l’autorità responsabile della vigilanza sugli organismi di controllo e del controllo sugli operatori, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 4, lettera b), secondo periodo, del regolamento.

Prima di analizzare nello specifico il decreto, in prima battuta occorre precisare che il provvedimento mira a rendere più efficiente l’intero sistema dei controlli, anche a specifica tutela dei consumatori e della leale concorrenza tra gli operatori. La gestazione della normativa in questione è stata fortemente influenzata dal boom delle frodi nel settore biologico oltre che dall’attenzione europea su un sistema italiano che si dimostrava troppo permissivo.

La legislazione d’urgenza però, in qualsiasi settore di interesse, si caratterizza inevitabilmente per lo scarso equilibrio finendo, sovente, per partorire testi normativi mediaticamente apprezzati ma scarsamente efficaci. A conferma di ciò, nel caso del biologico sono state introdotte norme per rafforzare la trasparenza nella fase di certificazione dei prodotti ed al contempo per eliminare potenziali conflitti di interesse tra i soggetti del sistema dei controlli.

Inoltre sono stati specificati puntualmente i requisiti e gli obblighi a carico sia degli organismi preposti al controllo del settore che a carico degli operatori nonché, a completamento, per rendere il sistema cogente ed efficace, sono state introdotte una serie di sanzioni amministrative pecuniarie. In sintesi gli obiettivi perseguiti sono quelli di garantire una maggiore tutela del consumatore in un contesto normativo unitario e semplificato, rendendo il sistema dei controlli veramente terzo e più efficace anche sotto il profilo della repressione.

Come detto il decreto conferma che il Mipaaf è l’autorità competente per l’organizzazione dei controlli e che delega tali compiti ad organismi di controllo privati e autorizzati. Diversamente all’Ispettorato centrale per la tutela della qualità e la repressione frodi dei prodotti agroalimentari del Ministero, al Comando unità tutela forestale, ambientale e agroalimentare dei Carabinieri, nonché alle Regioni, negli ambiti territoriali di competenza, spetta la competenza in materia di vigilanza e controllo sugli organismi di controllo. Tuttavia, al fine di assicurare l’assoluta trasparenza e terzietà degli organismi preposti al controllo questi non possono svolgere, nel settore dell’agricoltura biologica, attività diversa dall’attività di controllo.

Gli organismi di controllo, i relativi rappresentanti e amministratori, nonché il personale addetto al controllo non possono dunque fornire beni o servizi, diversi dall’attività di controllo, agli operatori controllati. Gli organismi di controllo non possono svolgere l’attività di controllo sul medesimo operatore per un periodo superiore a cinque anni, mentre il medesimo personale non può svolgere l’attività di controllo presso lo stesso operatore per più di tre anni consecutivi.

Il correttivo più significativo è però rappresentato dal divieto di detenere partecipazioni, dirette o indirette, nella struttura proprietaria da parte di operatori e associazioni di operatori negli organismi preposti al controllo, prassi largamente diffusa nel contesto italiano.

Nello svolgimento dell’attività di controllo, gli organismi eseguono ispezioni al fine di accertare eventuali infrazioni e irregolarità, nonché inosservanze, riguardanti la qualificazione biologica dei prodotti. Le infrazioni, in particolare, sono inadempienze di carattere sostanziale che compromettono la conformità del processo di produzione, del sistema di autocontrollo sul metodo di produzione, della gestione della documentazione aziendale, del rispetto degli obblighi contrattuali assunti nei confronti degli organismi di controllo e si caratterizzano per avere effetti prolungati tali da determinare variazioni sostanziali della forma giuridica dell’operatore, della conformità dei prodotti e della affidabilità degli stessi.

Le irregolarità, invece, sono inadempienze che compromettono la qualificazione del prodotto ma non la conformità del processo di produzione o del sistema di autocontrollo sul metodo di produzione o della gestione della documentazione aziendale e si caratterizzano per non avere effetti prolungati nel tempo e non determinare variazioni sostanziali della forma giuridica dell’impresa.

Da ultimo le inosservanze sono infrazioni di lieve entità, prive di effetti prolungati nel tempo, tali da non compromettere la conformità del processo di produzione. L’accertamento di una o più infrazioni comporta l’applicazione, da parte dell’organismo di controllo al quale è assoggettato l’operatore, della sospensione della certificazione per una o più attività ovvero dell’esclusione dell’operatore dal sistema di controllo. L’accertamento di una o più irregolarità comporta l’applicazione, da parte dell’organismo di controllo al quale è assoggettato l’operatore, della soppressione delle indicazioni biologiche, che comporta il divieto per l’operatore di riportare le indicazioni relative al metodo di produzione biologica, nell’etichettatura e nella pubblicità.

L’accertamento di una o più inosservanze comporta l’applicazione, da parte dell’organismo di controllo al quale è assoggettato l’operatore, di una diffida scritta, contenente l’invito a correggere l’inadempienza in tempi definiti e a predisporre le opportune azioni correttive affinché l’evento non si ripeta.

Il decreto, in profonda discontinuità con il passato, affianca a tali misure di carattere amministrativo, le nuove sanzioni pecuniarie, che rischiano, nella logica scelta, di costituire un limite alla concorrenza per gli operatori italiani. L’art. 10 del decreto prevede che

‹‹1. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque utilizza sulla confezione o sull’imballaggio, nei marchi commerciali, nell’informazione ai consumatori anche tramite internet o sui documenti di accompagnamento, indicazioni, termini o simboli che possono indurre in errore il consumatore sulla conformità del prodotto o dei suoi ingredienti alle prescrizioni del regolamento, è sottoposto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 3.500 euro a 18.000 euro.

2. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque utilizza in maniera non conforme al regolamento i termini relativi alla produzione biologica nell’etichettatura, nella pubblicità, nella presentazione e nei documenti commerciali di prodotti rinvenuti in fase di commercializzazione, è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 500 euro a 3.000 euro.

3. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque utilizza in maniera non conforme al regolamento il logo comunitario di produzione biologica nell’etichettatura, nella pubblicità e nella presentazione di prodotti rinvenuti in fase di commercializzazione, è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 300 euro a 1.800 euro.

4. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque non provvede a mettere in atto, nei tempi previsti dalla vigente normativa europea e nazionale, le necessarie procedure per il ritiro dalla merce ovvero a comunicare ai propri clienti la soppressione dei termini riferiti al metodo di produzione biologico, è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 20.000 euro.
Salvo che il fatto costituisca reato, alla medesima sanzione soggiace chiunque, non più inserito nel sistema di controllo, a seguito di esclusione o di recesso volontario, non provvede a comunicare la soppressione delle indicazioni relative al metodo di produzione biologico.

5. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque non consente o impedisce le verifiche dell’organismo di controllo è sottoposto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 euro a 18.000 euro.

6. Salvo che il fatto costituisca reato, a chiunque sia stato applicato da parte dell’organismo di controllo un provvedimento di soppressione delle indicazioni biologiche, in assenza di ricorso avverso detto provvedimento o a seguito di decisione definitiva di rigetto del ricorso, ove presentato, è irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 euro a 18.000 euro.

7. Salvo che il fatto costituisca reato, a chiunque sia stato applicato da parte dell’organismo di controllo un provvedimento definitivo di sospensione della certificazione biologica, è irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 euro a 18.000 euro.

8. Salvo che il fatto costituisca reato, a chiunque sia stato applicato da parte dell’organismo di controllo un provvedimento definitivo di esclusione dal sistema biologico, è irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 30.000 euro.

9. Salvo che il fatto costituisca reato, a chiunque non ottemperi, nel termine stabilito, alla diffida di cui all’articolo 5, comma 10, è irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria da 300 euro a 1.500 euro.››.

L’esame strutturale della disposizione consente di affermare l’esistenza di un sistema dualistico di sanzioni. Accanto alle misure pecuniarie il legislatore ammette espressamente che i fatti oggetto di contestazione possono costituire la premessa di un reato in senso proprio. Non è un caso la scelta di aprire ogni comma con la clausola di salvaguardia “Salvo che il fatto costituisca reato”, che al di là di ogni velleità stilistica si giustifica in ragione della rilevanza delle fattispecie concrete considerate.

Lo strabismo sanzionatorio, non certo una novità, del tutto in perfetta sintonia con la recente legislazione in materia tributaria e finanziaria che ha già destato forti perplessità nei consessi europei, è rappresentato dalla omogeneità in concreto delle misure applicate per i medesimi fatti. Il legislatore, in un’ottica eccessivamente giustizialista e non memore dei moniti comunitari negli affaire Sud Fondi e Grande Stevens, è inciampato nuovamente nell’errore di aver creato un doppio sistema sanzionatorio confliggente con la Carta dei Diritti UE.

In particolare i commi 6 – 9 dell’art. 10 del decreto introducono un automatismo sanzionatorio pecuniario che si affianca ai provvedimenti già assunti dagli organismi di controllo. Anzi questi ne rappresentano la premessa strutturale essendo la sanzione conseguenza immediata e diretta in spegio ai principi di proporzionalità, adeguatezza e necessarietà. Ne discende che un operatore nel settore dell’agricoltura e produzione biologica, potrà essere sottoposto a provvedimenti di sospensione, revoca od estromissione ed al contempo per i medesimi fatti costretto a pagare una somma di entità variabile fino ad un massimo di 30.000 Euro. A prescindere da ogni considerazione di ordine tecnico – giuridico il rischio maggiore è quello di aver costituito un sistema sanzionatorio repressivo e limitante la concorrenza, in cui il prezzo per la sanzione è maggiore dei benefici connessi a tale metodo produttivo.

Sembra dunque che gli obiettivi sbandierati dal decreto in concreto non siano stati raggiunti, anzi essendo stato determinato un cortocircuito nella filiera del biologico. Maggiori e migliori controlli erano necessari ma il legislatore ha forse esagerato non ponderando compiutamente gli interessi in gioco.

Avv. Fabio Squillaci
per Newsfood.com

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CHI E’ FABIO SQUILLACI

Fabio Squillaci è avvocato, specializzato in Professioni Legali ed allievo del Corso Galli in Napoli. Ha svolto con profitto lo stage ex art. 73 D.L. 69/2013 affiancando un giudice penale presso il Tribunale di Cosenza.
Da sempre amante delle interazioni tra il diritto e le altre scienze, ha collaborato in diverse attività di ricerca. In qualità di cultore della materia collabora con i docenti per lo svolgimento di attività seminariali e di esercitazione, nonché per lo svolgimento degli esami di profitto.
Autore di varie pubblicazioni su Persona e danno, diritto.it, Camminodiritto e Salvis Juribus, Newsfood.com; ha di recente pubblicato la monografia “Il diritto storto”.

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Redazione Newsfood.com
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